Уже пять месяцев Россия живет по комплексно обновленной Конституции. По прошествии этого времени можно сделать вывод о том, что центральным для политического класса и правящих элит оказался процесс перенастройки внутриполитической системы, определения статуса и функционала властных институций, в том числе на перспективу пресловутого «транзита власти». А вот раскрыть на уровне конкретных решений для повседневной жизни россиян потенциал социальных поправок к Конституции, на которые весной делалась основная ставка в агитации, показать связь ожиданий, порожденных новой Конституцией, с реальными изменениями в жизни людей власть пока не спешит.
Скоро Владимир Путин в очередном президентском послании должен будет подвести промежуточный итог реализации ключевой части своего прошлогоднего выступления — конституционной. Да и подготовка к парламентским выборам уже вот-вот выйдет на финишную прямую.
Политические поправки: важные для элит,
малозаметные для общества
По данным ВЦИОМа, от 92 до 95% россиян признавали важными лично для себя именно новые социальные гарантии: МРОТ не ниже прожиточного минимума; гарантированная ежегодная индексация пенсий; защита экологии; социальная поддержка детей; доступность качественной медицины.
Рейтинг ценностных поправок, обеспечивающих поддержку русского языка, защиту исторической правды, традиционной семьи, составлял около 85%. Чуть менее выраженным, 80–85%, был личный запрос россиян на нормы о «национализации элит».
Поправки же к Конституции, касающиеся устройства системы власти, важными для себя отмечали лишь 50–60%. Тем не менее осеннее конституционное законотворчество сопровождал явный крен именно на политические законы.
Появился новый закон «О правительстве», а Госдума даже успела выступить в новой конституционной роли — проголосовав за утверждение нескольких новых министров. Впрочем, эти кадровые перестановки мало тронули россиян: в опросе ФОМа «событием недели» назначение сразу пяти министров и одного вице-премьера назвали лишь 3% опрошенных, а у «Левада-центра» в перечне запомнившихся событий по итогам всего ноября перестановок в кабмине нет вовсе.
Законодательно закреплен функционал Госсовета и содержание нового конституционного термина «единая система публичной власти». Изменились правила формирования Совета Федерации. Вот-вот появится первая федеральная территория «Сириус» с особым устройством системы власти и бюджетного процесса.
Часть этих законов требовала конституционного большинства, отнюдь не гарантированного «Единой России» с ее нынешним рейтингом 29% в Госдуме следующего созыва. А парламентская оппозиция не спешит «не глядя» поддерживать политические законы. Поэтому стремление власти по максимуму использовать последние месяцы доминирования в Госдуме, чтобы закрепить новую политическую конфигурацию, с аппаратной точки зрения вполне объяснимо.
Коридор политических возможностей продолжает расширяться
По ходу принятия политических законов в развитие Конституции родились дополнительные нормы, значимые для внутриэлитных отношений и персональных кадровых траекторий высших управленцев, но толком не объясненные обществу.
В законе о правительстве России обнаружилось право совмещать работу вице-премьера и министра не только с позицией президентского полпреда в федеральном округе (так с 2010 г. успели поработать на Дальнем Востоке Юрий Трутнев и Виктор Ишаев, на Северном Кавказе — Александр Хлопонин), но также с губернаторством или даже с работой на муниципальном уровне. Такая норма может пригодиться в перспективе — например, для особо влиятельных губернаторов, которым понадобится обойти ограничение на два срока полномочий, сохранив за ними контроль за вверенным Кремлем регионом, либо для будущих губернаторов укрупненных регионов (весной 2020 г. уже заходил разговор о слиянии Ненецкого АО с Архангельской областью), либо же для руководителей отдельных федеральных территорий, которые появятся вслед за «Сириусом».
Закон о Госсовете, казалось бы, закрепил тот фактический функционал, который этот орган постепенно вбирал в себя в последние годы. Но теперь — пока Госсовет превращается в ключевой орган стратегического планирования, принимает на себя от профильных министерств мониторинг того, как губернаторы выполняют федеральные KPI, и даже получает прообраз права законодательной инициативы (сам Госсовет хоть и не вносит законопроекты, но может принять решение о необходимости новых законов, и это влечет за собой их внесение в парламент другими субъектами — то есть теперь Госсовет законы, конечно же, инициирует) — в составе Госсовета оказалось необязательным присутствие собственно представителей законодательной власти. Пока Госсовет функционировал по президентским указам, лидеры парламентских фракций имели статус его обязательных, постоянных членов. После принятия закона вопрос, сохранят ли парламентские партии представительство в Госсовете или будет достаточно присутствия в нем спикеров обеих палат парламента, остается на усмотрение главы государства.
Интригой поправок к закону о Совете Федерации стала нелогичная попытка поставить экс-президентов — и в первую очередь, Дмитрия Медведева — в жесткие хронологические рамки. На принятие решения, воспользуется ли экс-президент новым конституционным правом на пожизненное сенаторство или навсегда утратит возможность стать «особым» сенатором, сперва хотели дать только три месяца. Но в Кремле от ограничения отказались, не стали сужать себе коридор возможностей на будущее.
А закон о Конституционном суде неожиданно лишил гражданское общество, экспертов и СМИ возможности знакомиться с особыми мнениями конституционных судей о принятых постановлениях.
Социальные гарантии или социальные обещания
На фоне интенсивного политического законотворчества в развитие Конституции бросается в глаза, что наиболее востребованный обществом социальный блок поправок пока реализован в наименьшей степени.
Поправки к Конституции о защите детей еще весной привели к чувствительному социально-политическому расколу. Поступившая тогда в Госдуму неоднозначная формулировка «Дети являются важнейшим достоянием Российской Федерации» всколыхнула консервативных активистов и борцов с ювенальной юстицией. Текст уже согласованной поправки пришлось в последний момент править на более взвешенный «Дети являются важнейшим приоритетом государственной политики России».
Но проблему не разрешили, а только приглушили. Уже осенью недоверие к государству и судебной системе, опасения по поводу избыточного вмешательства чиновников в дела семьи спроецировали на проект поправок к Семейному кодексу об «экспресс-судах» по изъятию детей из семей в проблемных ситуациях, который подготовили два ее отца — сенатор Андрей Клишас и депутат Павел Крашенинников. Консервативные группы, родительские сообщества, Русская православная церковь, левопатриотические силы небезосновательно восприняли проект как продолжение все той же забракованной конституционной поправки. И «Единой России» перед парламентскими выборами ничего не оставалось, как его отозвать.
Лег под сукно по бюрократическим основаниям и вряд ли дойдет до обсуждения в нынешней Госдуме даже законопроект, казалось бы полностью соответствующий конституционной норме о приоритете детей и сохранении детских жизней. Законопроект о «бэби-боксах» («окнах жизни» при роддомах для новорожденных-отказников), который давно продвигает Оксана Пушкина, «Единая Россия» от греха подальше отправила на переработку.
Новая конституционная гарантия — обязательная индексация пенсий не реже раза в год — не выдержала испытания первым же бюджетным процессом. Отсылка к «порядку, установленному федеральным законом», позволила Минфину отклонить все предложения депутатов возобновить ежегодную индексацию пенсий работающим пенсионерам. Формально-юридически Конституционный суд, если туда поступит запрос от парламентской оппозиции, вполне может признать, что замораживание пенсий работающим пенсионерам по-прежнему соответствует Конституции, ведь закон предусмотрел ее доиндексацию после того, как пенсионер официально уволится. А о наличии среди конституционных судей особых мнений по этой теме мы теперь можем и не узнать.
Но ведь в начале года даже сами сопредседатели президентской рабочей группы по поправкам к Конституции убеждали депутатов, что новая конституционная гарантия индексации распространится и на работающих пенсионеров. Вот цитата из ответа Талии Хабриевой на прямой вопрос от «Единой России» во время первого чтения конституционных поправок в Госдуме 23 января: «Здесь [в формулировке поправки] соединяется обладание правом и социальным благом. Само правило сформулировано без изъятий, и возможна только конкретизация порядка в федеральном законе. Так что ответ: индексируется».
Недавно обнародованный опрос ВЦИОМа о вынужденной готовности россиян работать на пенсии показал, что даже с выросшим пенсионным возрастом лишь 7% опрошенных твердо не готовы работать после выхода на пенсию. И мнение респондентов о том, что же все-таки толкает людей трудиться на заслуженном отдыхе, практически однозначно — «недостаточный размер пенсии» (74%).
К тому же в 2020 г. во время коронавирусного карантина пенсионеры — в отличие, например, от семей с детьми или безработных — не получили от государства практически никакой адресной помощи. А в некоторых регионах, как в Москве, они на несколько месяцев лишились еще и бесплатного проезда после блокировки социальных карт. Неудивительно, что именно «Партия пенсионеров» без сколько-нибудь ярких лидеров, в основном за счет удачного бренда, уже на сентябрьских выборах стала самой успешной непарламентской партией, пройдя барьер 5% сразу в семи регионах из девяти.
Конституционная норма, гарантирующая МРОТ не ниже прожиточного минимума, формально в ходе бюджетного процесса была перевыполнена. Установленный на 2021 год МРОТ в России — почти 12 800 руб. (рост на 5,5%), а прожиточный минимум на душу населения по новой методике — чуть менее 11 700 руб. Правительство избавилось от ежегодной критики депутатами и экспертами давно замороженной «потребительской корзины», изменив методику расчета минимума и привязав его к медианному среднедушевому доходу.
Но большинство экспертов по социальной политике сходится во мнении, что новый показатель для расчета прожиточного минимума на ближайшие пять лет (44,2% от медианного дохода) занижен в сравнении с общепринятыми стандартами бедности (50–60% от медианного дохода) и предложенная формула мало поможет борьбе с бедностью не «на бумаге».
Вот и Владимир Путин в ходе последних встреч с губернаторами и правительством регулярно поднимает вопрос о тревожной ситуации с реальными доходами у людей (а не номинально растущих начислениях) и о росте фактической стоимости жизни.
Что же касается конституционных гарантий о защите окружающей среды, а также о доступности качественной медицины, то новых инициатив в этих сферах пока толком не предложено.
Пандемия отвлекла основные государственные ресурсы и внимание на борьбу с ковидом и подготовку к вакцинации. Тогда как проблема доступности первичной медпомощи, узких специалистов, стационарного лечения заболеваний, не связанных с коронавирусом, как и ситуация с дефицитом лекарств, во многих регионах только обострилась.
А экологическая повестка чаще остается для властей, прежде всего региональных и муниципальных, поставщиком кризисных с точки зрения рейтингов сюжетов, как в Норильске и на Камчатке. Тогда как федеральные программы по ликвидации накопленного вреда, решению проблем «грязного неба», «мусорной реформе» носят долгоиграющий характер и не приносят сиюминутных электоральных выгод.
Кто подхватит социальные нормы Конституции на думских выборах
Несмотря на активизировавшиеся попытки власти переключить общественное внимание на образ России как «осаждаемой Западом крепости» и угрозу «иностранного вмешательства», на выборах в Госдуму, конечно же, будет доминировать социальная проблематика. Да и похвалиться новыми яркими успехами на геополитической арене, как в 2018 г., у Кремля в 2021 г. уже вряд ли получится.
Ситуация, когда власть и «Единая Россия» обходят (в случае с индексацией пенсий) или искаженно трактуют (как с попытками изменить Семейный кодекс) собственные социальные поправки к Конституции, конечно же, выгодна левой оппозиции. Левым нет смысла продолжать устаревший спор вокруг уже принятых обществом политизированных норм Конституции — пусть этим по традиции занимаются либералы. На первый план выходит вопрос раскрытия социального потенциала Конституции.
Стремясь привлечь симпатии тех избирателей, кто в июле 2020 г. голосовал именно за социальный и консервативно-патриотический образ будущего (а из парламентских партий только у КПРФ электорат по отношению к голосованию за Конституцию тогда раскололся пополам), левые смогут и аргументированно критиковать «Единую Россию» за то, что множество социальных гарантий пока остается обещаниями. И предлагать свои способы воплотить Конституцию в реальную жизнь, не забывая и про прежние социальные гарантии, обретающие особую актуальность сейчас, — вроде права на качественное образование, которое подвергается явной эрозии во время ползучего перехода на дистант.
Да и в целом несоответствие между массированной государственной агитацией в поддержку поправок к Конституции и принятыми затем половинчатыми социальными решениями, если его донести до избирателя, будет подрывать доверие к очередным обещаниям партии власти уже на думских выборах.
Но и власть не будет спокойно смотреть, как плодами ее конституционного триумфа попытается воспользоваться левая оппозиция. В президентском послании и затем в предвыборной программе «Единой России» неизбежно должен появиться набор социальных решений, прямо отсылающих к новым конституционным обязательствам государства. Цинично, но с точки зрения технологического подхода к работе с социальными настроениями будучи принятыми сейчас, такие социальные инициативы могли бы подзабыться к следующему сентябрю. В разгар кризиса и неопределенности выборы в Госдуму для всех партий, и прежде всего для «Единой России», будут предметным разговором о будущем, а не отчетом о прошлых достижениях.
А в политтехнологическом арсенале «Единой России» в 2021 г., вероятно, возникнут новые мобилизационно-полевые проекты, напоминающие о поправках к Конституции. Чем сбор подписей за новый закон о лесовосстановлении или за включение «грязных» городов в федеральный проект «Чистый воздух» (правительство уже готово расширить его с 12 до 40–45 городов) хуже, чем проходивший в начале года сбор подписей за звание «Город трудовой доблести» или предыдущие «опросы по благоустройству»?
Некоторые же из ключевых политических законов в развитие новой Конституции, возможно, до выборов мы и не увидим — прежде всего новую редакцию закона о местном самоуправлении, которое по всем признакам станет еще более подотчетным региональной власти. Неизбежная в этом случае встречная политическая дискуссия о возвращении выборности мэров, самостоятельности и финансовом укреплении местного самоуправления, расширении локальной «прямой демократии» будет выгоднее во время выборов для оппозиции, а отнюдь не партии власти.
